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十三五规划电网项目备案制电源项目招标制

2019-02-27 22:24:02

“十三五”规划:电项目备案制 电源项目招标制

破局需重设中立电规机构

:在电力统一管理的时代,电力规划工作流程更为顺畅。随着电改的深入,政府应该如何进一步确定规划权责?

欧阳昌裕:规划管理是政府职能,国务院电力主管部门是电力统一规划的主体,电、发电、规划咨询机构和行业协会等是规划的参与主体,需明确职责。统一规划还须强有力的研究支撑体系。在电力统一管理的时代,无论是北京层面的电力规划设计总院、水电水利规划设计总院和原北京动力经济研究所(中心),还是各区域电管局(公司)和省电力工业局(公司),或是各区域、省级设计院,都有雄厚的规划研究力量,自上而下形成了规划研究支撑体系,每年都开展研究工作。2002年电改之后,该体系被分割和弱化了,有的处于停滞状态。当前要界定规划权责,同时政府部门要健全完善研究支撑体系。

目前电力规划研究支撑力量分散,研究深度不够,缺乏有效组织。国、南系统贴近和了解电力系统、用户和地方政府,规划力量很强,但研究侧重所辖区域;电规总院和水规总院系统力量雄厚、经验丰富,但分属中能建和中电建两大辅业集团,对电力系统运行和用户了解不够深入,且水规总院长于可再生能源,电规总院弱于新能源发电;行业协会是电力企事业单位的联合组织,具有行业统计管理、资源环境研究和组织协调的相对优势,但自身规划研究力量较为薄弱。因此,目前各规划研究主体受限于自身归属和电力市场定位,或多或少有其局限性,需要政府部门进行有效组织,发挥各自优势与擅长,取长补短。

:那么,如何突破规划研究主体的局限性?

欧阳昌裕:关键在于电力规划主管部门要完善规划流程,有效组织,健全完善有机互补的规划研究支撑体系。还要按照5号文(《电力体制改革方案》)要求,充分发挥电公司的优势,委托电公司开展电力规划研究并提出建议。

从规划研究支撑的组织体系来看,我认为当前方案是重组划转或新建独立的电力规划研究中心,作为国家能源局直属事业单位,协助政府部门具体承担电力规划研究的组织协调、具体研究和重大问题调研工作。第二种模式,发挥行业协会的行业统计和联合、非盈利组织的优势,加强规划研究力量配置,委托其具体承担电力规划研究的组织协调工作。中电联2010年完成的电力工业 十二五 规划研究报告,就是在组织发电集团、电公司和电规总院等规划研究机构完成十四个专题研究的基础上,经过了业内充分论证和研讨形成的总报告,基本反映了行业共识。第三种模式,则继续以电公司的统一电力规划研究为基础,政府部门直接组织整合多方意见观点后形成国家规划。第四种模式即维持现状,如何有效组织需深入研究。

规划需具备可持续生命力

:根据你多年的电力规划工作,结合当前电力行业发展的新形势,完整、中立、科学的统一电力规划有那些特性?

欧阳昌裕:,统一电力规划要体现国家电力转型调整发展的战略意图,实现可持续发展。统一电力规划要实现当下、五年和长远战略规划的统筹协调。

第二,统一电力规划是综合规划。包括经济社会、资源、环境等分析预测,覆盖电源、电和用户全环节;不仅要规划新增部分,还要关注对现有系统的更新改造;规划还包括科技创新、环保、人力资源、设备、燃料供应运输综合平衡分析、资金平衡、效率效益、成本电价、政策措施等。综合规划下有很多专项规划,现在是电源专项规划较多,其它专项规划基本没有。

第三,统一电力规划要适应经济社会发展的电力需求变化。重要的是坚持适度超前规划原则和建立健全规划滚动调整机制。

第四,统一电力规划要体现经济性。规划要满足各项内外部约束条件,特别要宏观测算将来的电价水平,使其控制在国内经济和居民生活可承受范围内,并据此调整电源结构和电力布局。如风电、光伏发电发展需涨电价或者财政补贴,应根据风电、光伏发电规划目标测算出将来的上电价和销售电价水平,并测算未来的补贴总额和明确补贴方式。对生物质、天然气发电及分布式能源等都需做类似测算。因此,当下我国更应选择满足生态环境等约束下的更为经济的电源结构,优先发展水电、高效安全发展核电显然更为经济。

第五,规划要体现统筹协调性。一是做到源协调、电源间协调,电内协调、综合规划和专项规划协调和中央与地方规划协调。二是规划还涉及到国土、水利、环保、城建、国税、财政等多个部门,可以用国家能源委员会的平台来协调解决。三是提出的政策措施要有可实施性,是闭环的而不是开环的规划。如新能源发电、天然气发电和分布式能源发展规划目标,需要的国家财政补贴额度是否能够足额筹集到位、是否能够持续下去?或因此带来的全社会电价水平提高能否真正落实到位?这些都需要在规划中予以解决。

:电力规划要体现国家电力转型调整发展的战略意图,目前这一点在电方面还未形成共识。

欧阳昌裕:用电需求和能源资源布局决定了电力结构布局。电既要满足各种类型发电的接入和输送,包括大型能源基地、清洁能源发电和分布式能源等,又要能接入电动汽车、储能等新客户,还要满足用户包括选择权在内的个性化需求。在竞争性电力市场下,需大大增加跨区跨省等通道能力冗余度,才能保障电力市场有效竞争和跨区电能交易的选择权。竞争电力市场下的电比计划经济下的电作用更加突出。

目前电规划的主要分歧在政府和电等对电未来发展方向认识不一,且焦点从过去是否要发展特高压到是否发展特高压交流同步电上。电电源的生命周期长,需从近、中、远综合考虑经济、社会和环保效益等。电力规划要做到全局,而不是每个具体工程经济性,更不能因为个别具体项目而否定全部规划。

规划要有刚性实施保障

: 十二五 仅剩两年,国家能源局日前提出着手 十三五 能源问题的调研工作,规范的电力规划流程应该如何?

欧阳昌裕:较理想的流程是今年就开展 十三五 电力规划研究,组织电、发电、行业协会及相关机构开展工作,向全社会征召规划课题研究。明年,政府部门层级进行整合综合研究,听取各方意见,统筹中央与地方、综合与专项规划,统筹衔接各部委意见特别是政策措施,终形成政府部门的总体和专项、专题规划报告,按规定程序上报国务院审批,审批后的规划报告在后年上半年对社会公布。

对电力企业而言,今年也应同步开展公司规划研究,其中电力部分或受政府委托研究成果,明年初上报政府主管部门。国家电力规划报告对外公布后,各企业再进行调整,终形成自身规划。

统一电力规划正式发布之后,每年还要组织开展规划的滚动调整,以不断满足经济社会发展的电力需求,降低误差率。此外还要开展电力规划后评价工作。除了政府自评和滚动调整外,可充分发挥各级人大监督作用,组织开展规划中期和终期评价,对政府规划制定和实施进行过程监查,发现重大问题的可依法追责等。

:如何保证统一电力规划的实施和刚性?

欧阳昌裕:规划正式公布后,各级政府不得核准审批不在规划内的电力项目,否则追究。同时,结合政府职能转变和市场化改革,逐步淡化项目审批。今后规划内的电源项目应实行公开招标,电项目实行备案制,通过市场竞争方式选择投资主体和确定基准(容量)电价,充分发挥市场配置电力资源的决定性作用。

同时,在全过程中及投运后,政府部门还要加强市场监督,包括追究投资失误以抑制国企非理性投资。按照 规划引导 市场配置 政府监督 运行机制,包括存量电源竞价上和用户选择用电,构建中国特色的电力市场运行模式。国家发改委近日提出鼓励通过竞争方式确定水电价格,探索通过招标等竞争方式确定水电项目业主和上电价,这是电价市场化改革的重要一步。

按照上述运行机制,就将规划和项目实施有机结合起来,加上发电电价应是容量电价和电量电价两部制电价,容量电价通过公开招标、电量电价通过市场竞价确定,而水电、风电、光电和核电等清洁能源发电的电量电价(与变动成本相关)很低,从机制上自然就会得到优先调度,不需行政命令,弃风、弃光、弃水等难题迎刃而解。

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